De todas as inovações do texto constitucional, a previsão de um novo papel para o Ministério Público foi das mais impactantes. O órgão, que já detinha a titularidade da ação penal, como ocorria em outros países do mundo, passou a dispor de um acervo amplo de atribuições, muitas delas relacionadas à busca de efetivação dos direitos que a Constituição enunciava, como meio de garantia defesa da ordem jurídica e da sociedade. Caberia também ao Ministério Público um papel de controle das demais instituições.
Neste novo modelo, a atuação parecerista tradicional tornara-se insuficiente, já que os interesses antes defendidos eram eminentemente individuais, ainda que indisponíveis. Desta feita, o novo perfil impunha uma atuação mais ampla, que abarcaria interesses coletivos e difusos da sociedade como um todo e o papel de ombudsman não eleito da sociedade brasileira[1].
Diante de tantas atribuIções que o Ministério Público passou a ter, cabe avaliar se é possível pensá-la como um espaço de interação e participação dos movimentos sociais que torne viável tanto o controle social como a atuação efetiva em favor da concretização de direitos.
Por se tratar de uma instituição com atribuições na defesa de direitos, o aumento de funções deveria ter sido acompanhado por mecanismos de accountability e responsividade. Estes, por sua vez, deveriam levar em consideração as formas de influência e controle das decisões do Ministério Público por cidadãos e movimentos sociais. Afinal, é necessário não apenas ter ciência, mas também influir nas pautas que o Ministério Público levará a cabo ao tratar dos direitos humanos.
Na prática, porém, a independência funcional de seus membros e a falta de accountability têm favorecido a manutenção de um Ministério Público bastante heterogêneo, que reflete as disputas políticas e as visões na sociedade, tornando difícil e imprevisível a sua linha de atuação em direitos humanos, a despeito da existência de órgãos centrais de coordenação e revisão.
Nesse sentido, o caráter voluntarista da atuação dos membros do Ministério Público tem, de fato, propiciado que cada representante do órgão estabeleça uma agenda específica para desempenhar o papel de “agente político da lei”, conforme a expressão de Rogério B. Arantes[2]. Embora tenha passado a deter um papel relevante na defesa da sociedade e de grupos sociais vulneráveis, com alto grau de autonomia da instituição e de seus membros, o Ministério Público não dispõe de accountability horizontal forte nem controle social da sua atuação.
Assim, apesar de o órgão abordar quase todos os assuntos importantes e caros a diversos grupos sociais vulneráveis, a responsividade é baixa. Isso significa que as pessoas negras, os trabalhadores e as trabalhadoras sem terra, os povos indígenas, os sem teto e entidades ambientalistas têm dificuldades em interferir nos rumos das decisões que a instituição adota acerca de pautas que lhes dizem respeito.
Prevalece, na prática, a forma de atuação de cada membro: tais interações, pelo menos do ponto de vista institucional, dependem de movimentos voluntaristas e proativos de integrantes da instituição com propensão a uma maior incidência de diálogo. A autonomia de cada membro, por outro lado, serve como escudo às interferências indevidas de orientação de órgãos de cúpula da instituição, de modo que a institucionalização de práticas promocionais se torna ilusória no presente.
Em verdade, o Ministério Público não acompanhou outros processos de participação que se desenvolveram desde a promulgação da Constituição de 1988. Quanto a esse aspecto, o incremento da participação que se desenvolveu desde a Constituição de 1988 não chegou ao Ministério Público. A carta estimula a participação popular na tomada de decisões sobre políticas públicas, como no caso do princípio de cooperação com associações e movimentos sociais no planejamento municipal (art. 29) ou de participação direta da população na gestão administrativa da saúde, previdência, assistência social, educação e, ainda, criança e adolescente (arts. 194, 198, 204, 206 e 227).
Além disso, o texto estabeleceu no art. 14 instrumentos de participação direta – iniciativa popular, referendo e plebiscito –, os quais não são os únicos. Prova disso é a existência de conselhos para o acompanhamento de políticas públicas direcionadas à educação e à saúde, já consagrados como prática constitucional que empodera os atores sociais e assegura um controle social das gestões empreendidas nessas áreas.
Como afirmam Claudia Feres Faria e Luciana Tatagiba, a institucionalização da participação no Brasil foi compreendida de diferentes formas: i) arenas de diálogo e negociação a respeito de recursos públicos; ii) espaço de relação entre atores que possuem mais recursos materiais e simbólicos que outros; e iii) arenas dependentes de projetos políticos que disputam o cenário macropolítico[3]. Ambas observam que desde 1988 houve o fortalecimento da infraestrutura participativa no Brasil, apesar de os resultados qualitativos estarem aquém da promessa legal. No que se refere ao Ministério Público, pode-se dizer que a infraestrutura participativa ainda não foi sequer devidamente construída. Como consequência, os instrumentos de accountability mantêm-se frágeis.
Os movimentos sociais, por sua vez, não deixaram de perceber a importância do papel da instituição e acompanhar os seus passos, mesmo quando estes não atendem a seus anseios. Mesmo diante de uma agenda tão autônoma do órgão, os movimentos pressionam e influenciam na sua elaboração. As transformações por que passaram os movimentos sociais ao longo das décadas também lhes destinaram papéis diferentes, em que a forma de confronto e a busca – ou não – de uma interlocução privilegiada com o Estado vão ser características definidora de cada movimento.
Ao analisar os quatro encontros com movimentos sociais realizados entre 2013 e 2017 pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), constatei que a institucionalização da participação social dos movimentos no órgão não é elevada, embora isso não signifique que as interações não sejam vivenciadas. Os relatos deixam claro que o Ministério Público é um ator relevante, dado o poder de que dispõe e as atribuições que possui, e há clareza de que existem possibilidades de aliança com alguns setores da instituição.
O grau de interação, por sua vez, depende da característica e do grau de institucionalização do movimento, bem como da pauta que defende, uma vez que nem sempre o Ministério Público é visto como um aliado no aprofundamento de uma luta social, podendo ser encarado como o agente capaz de enfraquecê-la. Os relatórios dos encontros do CNMP indicam que certos movimentos, como os ligados a pessoas com deficiência e povos indígenas e quilombolas, tendem a ter melhor acolhida que o movimento de população em situação de rua ou o movimento dos trabalhadores rurais sem terra.
Os encontros demonstraram ainda que o Ministério Público possui interações mais próximas com movimentos que tratam de determinadas pautas. As falas dos participantes indicam lamento em alguns casos, quando, por exemplo, se critica a falta de atuação no combate ao racismo institucional e na investigação de crimes contra a população negra ou na defesa das pessoas em situação de rua. Houve também momentos de reconhecimento, como naquele feito a certas atuações no combate à corrupção e na defesa da saúde ou de pessoas com deficiência.
A realização de encontros com movimentos sociais, nesses moldes, tem aspectos positivos, pois permite ao Ministério Público expor-se ao contato e receber críticas que nem sempre é possível fazer diretamente nas unidades, sobretudo naquelas mais cerradas ao diálogo com o público. A interação nos quatro encontros e a análise dos quatro relatórios permitem verificar que certos problemas se repetem e poderiam ensejar uma atuação coordenada do órgão para enfrentá-lo. A preocupação em apresentar uma prestação de contas, como ocorreu no quarto encontro, é um exemplo de boa prática nessa interação.
Além disso, os encontros permitiram que os movimentos sociais expusessem livremente críticas fortes ao Ministério Público, como a de “influência do poder político” nos Ministérios Públicos estaduais, a “falta de compromissos com causas sociais”, o racismo institucional e a falta de atenção a pessoas em situação de rua e catadores de materiais recicláveis. A propósito, os grupos mais críticos foram os representantes de movimentos cujas pautas tratam majoritariamente de pessoas mais vulneráveis, o que demonstra um certo distanciamento do Ministério Público em relação a esse público. Em contrapartida, em temas como combate à corrupção e pessoas com deficiência, havia uma maior proximidade do órgão com os movimentos e destes com a atuação institucional.
Por outro lado, alguns aspectos negativos devem ser destacados. Os encontros não geraram encaminhamentos institucionais uniformes na forma de atuação em relação às pautas. Houve a edição de um ato formal de estímulo a novos encontros, mas não se estabeleceu qualquer mecanismo institucional e permanente de abertura. Ainda que esse diálogo gere efeitos indiretos, como se depreendeu de medidas que foram adotadas após demandas nos encontros (nome social / grupo LGBT, parecer sobre cotas / grupo racismo e cadastro nacional de violência doméstica, por exemplo), a falta de previsibilidade e vinculação mantém o órgão numa lógica voluntarista.
Ademais, ao impor o enquadramento de “fins lícitos” para classificar um movimento social, como se extrai da Recomendação nº 61/2017, a interação pode sofrer limitações, exigindo-se que a expressão do movimento social se dê nos termos desejados pelo Ministério Público.
Acresça-se que os encontros e, sobretudo, a recomendação pautaram-se na lógica de colaboração dos movimentos com o Ministério Público, em caráter instrumental, como se eles estivessem ali para oferecer subsídios para a atuação do órgão, e não para controlá-lo e influenciar nos seus rumos. Além disso, a despeito de as críticas mais contundentes terem sido registradas, a ausência de encaminhamentos mais claros acerca de medidas em resposta a elas denota a fragilidade dos mecanismos de controle.
Constata-se, ademais, que faltaram debates relacionados à reforma agrária, à moradia e aos direitos dos trabalhadores, os quais acabaram sendo mencionados na recomendação. Ficou patente, ainda, que houve nos encontros desigualdade no tratamento de membros do Ministério Público e movimentos sociais. É o que se depreende das críticas à desigualdade na distribuição do tempo e a ênfase nas “questões técnicas”, como se estas desautorizassem a participação dos movimentos.
Outro fator negativo diz respeito ao alcance das discussões. Apenas um grupo pequeno de membros participou das discussões, enquanto existe uma massa silenciosa de integrantes do Ministério Público que não está acompanhando esses debates e que segue exercendo os seus trabalhos com ampla autonomia. Esses membros seguem adotando uma agenda própria, alheios a uma recomendação que consideram não obrigatória.
Pode-se concluir, assim, que os encontros escancaram o problema inicial: o Ministério Público não construiu uma infraestrutura participativa. Considerando esse aspecto e a realidade de múltiplos Ministérios Públicos dentro da mesma instituição, as interações com movimentos sociais tornam-se variadas, com encontros e desencontros. O perfil do membro, a agenda discricionariamente elaborada, a característica do movimento social, os direitos especificamente tratados e os grupos sociais defendidos são fatores fundamentais para avaliar as possibilidades de diálogo do Ministério Público com movimentos sociais.
Nao obstante, há saídas positivas: a capacidade de pressão dos movimentos sociais pode interferir nessa agenda, goste-se ou não, e, apesar do risco de o conceito de movimentos sociais ter um caráter limitador, a recomendação do CNMP serve para mostrar o respaldo institucional à interação com os diversos grupos.
Referências
[1] MACEDO JÚNIOR, Ronaldo Porto. A evolução institucional do ministério público brasileiro. In: SADEK, Maria Tereza (org.). Uma introdução ao estudo da justiça. Rio de Janeiro: Centro Edelstein de Pesquisas Sociais, p. 65-94, 2010. Disponível em: <https://goo.gl/xw5DiR>. Acesso em: 29 de junho de 2017.
[2] ARANTES, ROGÉRIO B. Ministério Público na fronteira entre política e justiça. São Paulo, Procuradoria-Geral de Justiça em convênio com a Associação Paulista do Ministério Público, vol. 197, p. 325-335.
[3] FARIA, Claudia Feres; TATAGIBA, Luciana. Participação social no Brasil: trajetória, crise e perspectivas. In: HOLLANDA, Cristina Buarque de; VEIGA, Luciana Fernandes; AMARAL, Oswaldo E. do (org.). A Constituição de 88 – trinta anos depois. Curitiba: Ed. UFPR, 2018, p. 281-303.
* Artigo publicado originalmente no site Jota
