No início de novembro de 2019, durante um feriado prolongado, foi noticiado ao mundo o assassinato de mais uma liderança indígena brasileira. Uma das principais hipóteses aponta que Paulo Paulino Guajajara, enquanto caçava no interior da terra Arariboia, na Amazônia maranhense, foi alvo de uma emboscada e morto a tiros por madeireiros.
Como se sabe, a violência contra os índios e seus territórios é fenômeno antigo, cuja origem remonta ao próprio processo de colonização do país. Embora alguns momentos, como o advento da Constituição de 1988, tenham permitido que os povos indígenas sonhassem com tempos melhores, as violações nunca cessaram.
De todo modo, recentemente, essas violações parecem ter alcançado um novo patamar. Pela primeira vez desde a promulgação da Constituição, parte expressiva da cúpula do Estado brasileiro aderiu a uma retórica medievalesca e abertamente hostil a grupos vulneráveis em geral, o que tem efeitos nefastos, encorajando novas e mais violações.
Mais do que isso, parece estar em marcha uma tentativa de desestruturação do sistema de proteção de direitos de grupos vulneráveis, notadamente dos povos indígenas. Instituições com importantes atribuições no tema têm sido esvaziadas, quando não ocupadas por agentes indicados para colocá-las a serviço de pautas exatamente opostas àquelas que deveriam promover.
A terra Arariboia, onde Paulo Paulino foi morto, teve sua demarcação homologada em 1990. Sua população oficial é de 5.317 habitantes. A maioria absoluta é de indígenas da etnia Guajajara, mas também há registros de algumas dezenas de Awá-Guajá, isolados.
Análise do Instituto Socioambiental, com base em imagens de satélites, revela que a terra Arariboia tinha, em outubro de 2019, um total de 1.248,5 quilômetros de ramais abertos ilegalmente por madeireiros. Em setembro de 2018, quando o estudo começou, os ramais perfaziam 981,3 quilômetros. Os alertas de desmatamento detectados saltaram de 340 para 4.863 no mesmo período.
O desmatamento ilegal não é um processo que se realiza sem produzir danos correlatos. Geralmente é acompanhado de uma série de ilegalidades – como ameaças, violência e, em casos extremos, homicídios. Na terra Arariboia, a situação é potencializada pela omissão do Estado e pelas características sócio-econômicas locais.
Notadamente no município de Amarante do Maranhão, diversas madeireiras e serrarias funcionam a partir de madeira extraída ilegalmente do território indígena. A extração de madeira somente é possível por meio da utilização de estrutura material sofisticada, que envolve caminhões, escolta e armamento pesado. Diante da omissão do Estado em fiscalizar e prevenir de modo efetivo tais práticas, os próprios povos indígenas organizaram grupos voltados ao desempenho de atividades de proteção territorial, conhecidos como Guardiões, os quais se tornaram especialmente vulneráveis a ataques de invasores.
É essa também a conclusão a que chegou relatório da Human Rights Watch: “a redução da capacidade de fiscalização das agências ambientais do país gera maior pressão sobre os povos indígenas para que assumam um papel mais ativo na defesa de suas florestas — e, ao fazê-lo, colocam-se sob risco de represálias por madeireiros”. O mesmo relatório aponta uma redução expressiva do aparato estatal incumbido de proteger terras indígenas. Em 2009, o Ibama empregava cerca de 1.600 agentes em todo o Brasil; em 2019, empregava 780. O número de funcionários da Funai, por sua vez, foi reduzido de 3.111, em 2012, para 2.224, em 2019.
Nesse quadro, percebendo a insuficiência de atuações apenas reativas e pontuais às violações praticadas na terra indígena, o Ministério Público Federal em Imperatriz, no Maranhão, propôs ação civil pública pedindo a condenação do Estado à elaboração de um plano de proteção continuada do território.[1]
A ação partiu da constatação, fartamente documentada, de que o cenário na terra indígena é de violação massiva de direitos fundamentais, o que evoca um conceito ainda novo no Brasil: o estado de coisas inconstitucional.
Como anota Azevedo Campos, autor do mais importante estudo acadêmico brasileiro sobre o tema, a teoria tradicional costuma tratar omissões inconstitucionais com foco exclusivo sobre omissões dos tipos legislativo e administrativo. Essa posição, porém, ignora que a falta de atuação das normas constitucionais pode decorrer de falhas de coordenação entre órgãos e entidades estatais.
É nesse contexto que irrompe a noção de estado de coisas inconstitucional, uma audaciosa técnica decisória voltada ao enfrentamento de situações de violação generalizada de direitos fundamentais, decorrentes de falhas estruturais, cuja superação exige medidas variadas de diversas autoridades e poderes.
Para reconhecimento desse estado de coisas, é preciso que estejam presentes as seguintes condições: (i) vulneração massiva e generalizada de direitos fundamentais de um número significativo de pessoas; (ii) prolongada omissão das autoridades no cumprimento de suas obrigações para garantia e promoção dos direitos; (iii) a superação das violações de direitos pressupõe a adoção de medidas complexas por uma pluralidade de órgãos, envolvendo mudanças estruturais, que podem depender da alocação de recursos públicos, correção das políticas públicas existentes ou formulação de novas políticas, dentre outras medidas; e (iv) potencialidade de congestionamento da justiça, se todos os que tiverem os seus direitos violados acorrerem individualmente ao Poder Judiciário.[2]
Reconhecido esse quadro, reservado a situações realmente excepcionais, o Poder Judiciário assume um papel atípico, sob a perspectiva tradicional da separação de poderes, impondo a implementação de políticas públicas e, em seguida, supervisionando sua execução efetiva.[3]
Na Colômbia, a técnica decisória, invocada pela primeira vez em 1997, já foi empregada pelo menos uma dezena de vezes pela Suprema Corte. Em dois casos recentes, foi reconhecido estado de coisas inconstitucional por violações generalizadas a direitos dos povos indígenas, como acesso a água, alimentação, saúde e direito à vida.[4]
No Brasil, como se disse, o conceito ainda é novo. Em 2015, o Supremo Tribunal Federal reconheceu estado de coisas inconstitucional no sistema penitenciário. Ainda que tenha carecido de mecanismos efetivos voltados a acompanhar seu cumprimento, a decisão é um precedente importante. Se bem utilizada, a técnica pode contribuir no enfrentamento a macroproblemas jurídico-políticos, como os que acometem as terras indígenas brasileiras.
O ideal seria que o próprio Supremo Tribunal Federal fosse provocado a se manifestar sobre o tema. Isso possibilitaria criar salvaguardas gerais para a proteção de territórios indígenas; obrigar a União a alocar recursos na Funai, no Ibama e em polícias ambientais, evitando seu esvaziamento; compelir essas instituições a elaborar planos regionais de proteção territorial em todo o país e, por fim, delegar o acompanhamento dessas medidas a diversos juízos.
A propósito, recentemente, o Supremo Tribunal Federal sinalizou estar bastante aberto a ações ambiciosas e estruturantes em tema de direitos de povos indígenas. Sem desconsiderar que a complexidade e a dimensão de certos problemas exigem diálogo interinstitucional entre os poderes e que sua resolução não é possível por “simples ato de vontade, caneta e tinta”, a Corte determinou ao poder público a adoção de uma série de medidas gerais para a proteção dos povos indígenas no contexto da pandemia de coronavírus.[5]
Seja como for, além do Supremo Tribunal Federal, o Ministério Público tem um importante papel a desempenhar. O constituinte de 1988 apostou muito no Ministério Público, que recebeu prerrogativas de magistratura para desempenhar uma série de novas atribuições que vão muito além da sua tradicional função criminal.
Embora somente seu órgão de cúpula possa provocar o controle concentrado de constitucionalidade, suas diversas unidades em todo o país podem buscar, por meio de atuações estruturais de alcance regional, uma proteção mínima às terras indígenas que se encontram sob ataque. Não só por sua função de “defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas”, mas por seu papel, igualmente expresso na Constituição, de “defesa do regime democrático”, impõe-se ao Ministério Público resistir às diversas marchas inconstitucionais que se ensaiam.
Referências
[1] BRASIL. Ministério Público Federal. Procuradoria da República no Município de Imperatriz. Ação Civil Pública 1000496-69.2018.4.01.3701. Procuradores da República Catarina Sales Mendes de Carvalho, Jorge Mauricio Porto Klanovicz e José Mário do Carmo Pinto. Imperatriz, 23/08/2018.
[2] AZEVEDO CAMPOS, Carlos Alexandre de. Da Inconstitucionalidade por Omissão ao Estado de Coisas Inconstitucional. Tese (Doutorado em Direito), Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2015. p. 134-138.
[3] SARMENTO, Daniel. Direitos, Democracia e República: escritos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Forum, 2018. p. 523-524.
[4] COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia T-302 de 2017 e Sentencia T-415 de 2018. Disponível em: <https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/t-302-17.htm> e <https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/t-415-18.htm>.
[5] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 709. Relator: Ministro Roberto Barroso. Brasília, 08/07/2020.
* Artigo publicado originalmente no site Jota
